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Les 10 ans de l’Autorité de la concurrence

A la demande de l'Autorité de la concurrence je suis intervenue sur la loi "croissance et activité" du 6 août 2015, portée par Emmanuel Macron, alors ministre de l'économie.

La particularité de la réforme concernant les professions réglementées et notamment des notaires, m'a conduite à répondre aux quatre questions suivantes:

1- La genèse d’une réforme et les forces en présence ?

Cette réforme est demandée depuis des années, déjà le Comité  Rueff-Armand,  en 1959, n’était pas tendre avec la profession des notaires et concluait à des changements qui ont été finalement repris dans le cadre de la Commission Attali en 2008 « tout  en  maintenant  des  critères  très  stricts de  qualification,  de  compétence  et  d’expérience  professionnelle, il convient d’accroître massivement le nombre des offices notariaux »

A la suite à la  publication du rapport Attali en 2008, les notaires s’étaient engagés à une croissance de 20 % du nombre de professionnels à l’horizon 2012 (pour atteindre 10 500 notaires). Entre 2008 et 2012, et malgré le diplôme accordé chaque année à 1 000 nouveaux étudiants, le nombre de notaires a augmenté de seulement 5.6% (de 8 741 à 9 231 notaires), en partie grâce au développement du notariat salarié.

    • La baisse de l’activité immobilière en 2009 a été suivie par deux exercices pleins en 2010 et 2011 et par une hausse globale du montant des transactions qui ne permettent pas de justifier l’écart entre les engagements de la profession et ces constats, ainsi que l’avait opposé le Conseil supérieur du notariat.

Le rapport de l’Inspection Générale des finances en  2013, sur les professions réglementées a clairement identifié un dispositif de rente qui posait problème à l’expansion économique et créait des inégalités entre les études, celles des  grandes villes faisant figure de privilégiées  : « La croissance de la demande et du chiffre d’affaires du secteur n’est pas associée à une augmentation du nombre d’études et se traduit par des inégalités entre notaires établis et candidats à l’installation. »

Une Mission d’information parlementaire a été créée en septembre 2014, sur les professions réglementées : j’en ai assuré la présidence à la demande de la Commission des lois, accompagnée dans ces travaux par un député Les Républicains, avocat de formation, Philippe Houillon : « La mission a la conviction que confier le soin à la puissance publique de contrôler l’installation des officiers publics et/ou ministériels n’est pas une idée surannée mais que son exercice doit être réaménagé afin de le rendre plus efficace et transparent.»

D’abord préparée par Arnaud Montebourg (dénonçant les 6 milliards d’euros de pouvoir d’achat captés par les professions réglementées), la réforme de l'une des professions les plus réglementées qui soient - les notaires - a été portée par le ministre de l’économie Emmanuel Macron. Les différents rapporteurs à l’Assemblée, donc Richard Ferrand et moi-même, se sont investis pleinement pour mener ce projet à terme.

Il s’est cependant instauré un jeu compliqué entre Bercy, soutien de la réforme, et la Chancellerie, plus conservatrice, avec des « discussions au couteau entre Bercy et la Place Vendôme » sur la question de la procédure d’attribution des nouveaux offices notariaux notamment.

2- L’esprit de la réforme et les obstacles pour la faire adopter ?

  • L’esprit de la réforme :

Une ouverture progressive de la profession à la concurrence : une  augmentation progressive du   nombre   d’offices  à  créer,  de  manière  à  ne pas  bouleverser  les  conditions  d’activité  des  offices existants, tout en tenant compte des besoins

      • La création de 1650 notaires libéraux était prévue entre 2016 et 2018. Il  semble  que  les  attentes  des  jeunes  professionnels  avaient  été  sous-estimées  et  nul  ne  s’attendait  à  des  candidatures aussi nombreuses (36 451 dossiers de candidature à l’obtention d’un office de notaire, avec 7500 candidats). La réforme a ainsi permis la création de 1620 nouveaux notaires (sur 13 292 notaires installés au 1er janvier 2019, soit plus de 10%).
      • La réforme a aussi eu un effet positif sur le rajeunissement  (avec  un  âge  moyen  de  37  ans  des  nouveaux  notaires  nommés) et  la  féminisation de la  profession (58  %  de  femmes  figurent  parmi  les  créateurs  d’offices, permettant une diminution de la moyenne d’âge de l’ensemble de la profession de deux ans)
      • La  création  d’offices  supplémentaires  correspondant  à  700  nouveaux  notaires  pour  la  période  2018-2020 est planifiée.

Un maillage territorial indispensable à un service public de proximité : concurrence ne doit pas dire désert

      • L’Autorité   de   la   concurrence, acteur de la conservation du service public sur le territoire, avait   constaté   un   sous-dimensionnement   de   l’offre   notariale,   essentiellement   dans   les   zones   densément  peuplées. La délimitation des zones verte et orange a  donc  visé  à  accroître  le  nombre  de  notaires  libéraux  dans  les  zones  de  forte  demande,  essentiellement  des  zones  urbaines  ou  littorales,  et  à  maintenir  la  présence   notariale   dans   les   zones   rurales. Il faudra à chaque étape vérifier que le maillage est préservé. Une réduction du périmètre des zones ouvertes à l’installation a été demandée.
      • La mise en œuvre de la première vague d’installations a indéniablement un effet positif  d’accroissement  et  de  diversification  de  l’offre  notariale. Le renforcement de la présence notariale  permet  un  accès  plus  facile  aux  conseils  et  aux  prestations,  notamment  pour des personnes qui n’en bénéficiaient pas avant la réforme.

Les obstacles :

Les notaires se sont engagés dans une vigoureuse offensive contre le projet de loi Macron avec des pages de publicité dans les quotidiens, une avalanche de courriers catastrophistes dans les permanences, et une déferlante de messages incendiaires sur les réseaux-sociaux (par exemple, sur twitter, « les notaires ont lancé une battue dont vous êtes le gibier » à l’attention d’Emmanuel Macron, de Richard Ferrand et de moi-même). Cette mobilisation a d’ailleurs eu un coût phénoménal : un peu plus de 2 millions d’euros.

Le lobby des notaires, se croyant intouchable, a cherché à faire pression sur la Chancellerie.

      • Emmanuel Macron a d’ailleurs dénoncé leur « chantage odieux » à l’emploi. « L'effet conjugué de la loi Macron et de la crise, avec la baisse des prix et des volumes de ventes immobilières, va provoquer entre 10.300 et 14.300 destructions d'emplois dans les cinq prochaines années, sans compter les notaires qui perdront leur travail en raison des disparitions d'offices», selon Pierre-Luc Vogel (à l’époque Président du CSN).
      • Dans le même sens, le lobby notarial a osé dénoncer le risque de paupérisation de la profession. Le chiffre d'affaires du notariat était censé fondre de 10 % à 20 % en cinq ans. Cependant, l’Autorité  de  la  concurrence a relevé que l’installation des nouveaux notaires n’a pas remis en cause la  rentabilité  des  offices  existants  :  le  chiffre  d’affaires  moyen  par  notaire  libéral  « ne  dépasserait  plus  un  million  d’euros  par  tête  que  dans  6  zones  d’installation  (contre 12 sur la période 2012-2016), tandis qu’il demeurerait inchangé dans les zones  où  il  s’établissait  à  moins  de  400  k€  au  cours  de  la  même  période.  La  médiane  par  zone  d’installation  se  situerait  désormais  à  550  k€  de  chiffre  d’affaires par notaire libéral. »

Si les lobbies de notaires ont été violents à l’Assemblée, ils l’ont été tout autant à la Chancellerie.

3- La mise en œuvre de la réforme : les affres de la carte et du tirage au sort ?

Face au refus des notaires de fournir le recensement précis de la localisation de la clientèle des offices notariaux implantés sur le territoire, l’Autorité de la concurrence a dû faire preuve d’imagination pour déterminer les  zones d’installation.  L’Autorité  a donc  retenu  le  périmètre  des  zones  d’emploi  de  l’INSEE,  qu’elle  a  jugé  le  plus  approprié pour définir le marché géographique pertinent des prestations notariales.

    • Dans  son  avis  du  9  juin  2016,  l’Autorité  de  la  concurrence  a  identifié  247 zones où l’implantation de nouveaux offices notariaux apparaissait utile pour renforcer  la  proximité  ou  l’offre  de  services  (zones  «  vertes  »)  et  60  zones  où  aucun  besoin  n’était  identifié  a  priori  (zones  «  orange  »).

La réforme a aussi rencontré une difficulté d’un autre ordre. Les demandes reçues dans les 24 premières heures (près de 30 000 candidatures) ayant excédé le nombre de créations  recommandées  dans  toutes  les  zones  vertes,  il  a  été  procédé  à  un  tirage  au  sort  pour  chaque  zone  afin  de  déterminer  un  ordre  d’instruction  des  dossiers. La guerre des notaires a alors repris de plus belle, à travers des recours devant le Conseil d’Etat visant à annuler le décret du  20  mai  2016 organisant la sélection par tirage au sort. Par une décision du 18 mai 2018, le Conseil d’État a rejeté les requêtes en annulation.

4- La réforme et après : que reste-t-il à faire ?

Différents représentants de  la  profession  ont  estimé  que   l’étendue  des  zones  vertes conduisait à une concentration  des notaires dans les grandes    agglomérations    au    détriment    des    zones     périphériques.  L’exemple  le  plus  fréquemment  cité  est  celui  de  la  Seine-Saint-Denis,  qui  est  incluse  dans  les  zones  plus  larges  de  Paris  et  de  Roissy-Sud  Picardie,   ce   qui   a   permis   aux   candidats   retenus   de   choisir   d’autres   lieux   d’installation.

  • Si une nouvelle carte a été définie, la question de la délimitation de zones plus resserrées, reste non-résolue. Une identification plus pointue des territoires est nécessaire afin d’assurer un maillage territorial effectif.

Par ailleurs, de nombreux  témoignages  ont  fait  part  de  retards  excessifs  pris  dans  le  traitement  de  certains  dossiers  pour  lesquels  le  montant  des  émoluments  est  faible. Le respect de l’obligation d’instrumenter, qui doit accompagner les objectifs  de  rentabilité  des  offices, ne fait aujourd’hui l’objet d’aucune vérification.

Dans le même sens, la mise en œuvre de la libre installation, en particulier chez les notaires, a fait l’objet  d’une réelle opposition de  la  part  de  certains  professionnels.  De nombreux témoignages ont fait état de dérives.

Dans certains départements, comme la Saône-et-Loire, et d’autres certainement, les notaires en place ont accueilli  de la manière la plus correcte les nouveaux venus. Ils ont manifesté toutefois leur inquiétude et il leur appartient de démontrer par les chiffres les difficultés que pourrait engendrer la réforme. L’Autorité de la concurrence en tiendra compte.

    • Plusieurs   nouveaux   notaires   ont   signalé   avoir   été   contrôlés,  à   plusieurs  reprises,  dès  leur  installation  alors  même  que  leur  activité  n’avait  parfois pas encore commencé. Ces contrôles, effectués par des pairs qui ont ainsi accès à l’ensemble de leurs données, inquiètent les études contrôlées.
    • Des usagers se sont également plaints de pratiques abusives auxquelles les  chambres  n’ont  pas  apporté  de  réponses.  Certaines  personnes  se  sont  vues  facturer  une  expertise  sans motivation, pouvant  aller  jusqu’à  3  000  euros  sur  des  prestations  soumises à des tarifs réglementés.
  • Il apparaît,  au  terme  de  l’évaluation,  que  le  contrôle  par  les  pairs,  exercé  dans  les  chambres  régionales  ou  départementales, ne  garantit  pas  un  respect suffisant des obligations déontologiques. C’est pourquoi, sur le modèle de la commission nationale d’inscription et de discipline, compétente à l’égard   des   professions   d’administrateur   judiciaire   et   de   mandataire   judiciaire, la   création   d’un   collège   de   déontologie   des   professions  juridiques  réglementées  est aujourd’hui à l’étude.
  • Il en est de même du fonds interprofessionnel pour l’accès à la justice prévu dans la loi du 6 août 2015 et qui n’est toujours pas mis en place. Il en est de même du fonds au soutien des actes les moins rentables, dont le coût doit être maintenu à un niveau bas, au regard du montant relativement faible de l’acquisition. Les émoluments calculés de manière large pour les acquisitions importantes, doivent permettre d’alimenter un fonds dédié aux petits actes notariés.

Conclusion

Une réforme compliquée, réclamée de manière impérieuse par la puissance publique et les comités d’expert à plusieurs reprises, depuis le début de la Vème République ; une réforme voulue par les gouvernements successifs de droite comme de gauche et qui finalement s’est faite en 2015 dans le cadre d’une loi de croissance et d’activités faisant de l’ouverture à la jeunesse et l’innovation mais aussi  de la régulation, les règles nouvelles de la vie économique et des professions du droit.

 

Intervention pour les 10 ans de l’Autorité de la concurrence