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L'article d'Acteurs Publics sur mon rapport consacré à la réforme de la haute fonction publique

L'article d'Acteurs Publics sur mon rapport consacré à la réforme de la haute fonction publique

Un rapport parlementaire pousse à la suppression du classement de sortie de l'INSP

Remplacement de l'ENA par l'INSP, classement de sortie, création du corps des administrateurs de l'Etat, mise en extinction du corps préfectoral et du corps diplomatique… Rapporteure pour avis de la commission des lois sur le volet "Fonction publique" du budget, la députée socialiste Cécile Untermaier émet plusieurs réserves dans un rapport sur des points saillants de la réforme de la haute fonction publique. 

La réforme de la haute fonction publique continue, encore et toujours, de faire parler d'elle. Après entre autres les interrogations des hauts fonctionnaires et les recours (finalement rejetés) contre l'ordonnance du 2 juin 2021 de réforme de l'encadrement supérieur de l'Etat, c'est désormais au tour de la députée socialiste Cécile Untermaier qui, dans un rapport publié ce mercredi 26 octobre, émet des réserves sur plusieurs points saillants de cette réforme. En particulier, la suppression-transformation de l'ENA (devenue l'INSP depuis le 1er janvier), la création du nouveau corps interministériel des administrateurs de l'Etat et, donc, la mise en extinction des grands corps de l'Etat. 

C'est tout d'abord sur la forme que portent les critiques de la rapporteure pour avis de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le volet "Fonction publique" du projet de loi de finances (PLF) pour 2023. Actée par ordonnance, cette réforme "majeure de notre organisation administrative n'a pas fait l'objet d'un véritable débat au Parlement", relève-t-elle dans son rapport. La parlementaire salue néanmoins des "objectifs louables" de cette réforme qui "tend à ouvrir et dynamiser les carrières" dans la haute fonction publique. Mais "au vu des enjeux", poursuit Cécile Untermaier, "un véritable débat portant sur cette réforme aurait mérité d'être organisé". 

De l'autre côté de la Seine, pour rappel, les sénateurs avaient malgré tout tenté de contraindre le gouvernement à un débat sur sa réforme. Durant l'été 2021, des poids lourds du Sénat avaient ainsi déposé une proposition de loi visant à permettre l'examen de la ratification de l'ordonnance de juin 2021 réformant l'encadrement supérieur. Une démarche rare et symbolique qui a notamment permis au Sénat d'inscrire la réforme dans un rapport de force politico-institutionnel. L'initiative sénatoriale s'était finalement soldée par le rejet de cette proposition de loi, par le Sénat lui-même, en octobre 2021. L'exécutif avait alors dénoncé une "opposition stérile" et un manque de propositions de la part des sénateurs. 

Tronc commun insuffisant

Sur le fond de la réforme, les réserves de la députée Cécile Untermaier portent notamment sur le remplacement de l'ENA par l'Institut national du service public (INSP). Si cette transformation "va dans le bon sens", "la transformation n'est pas encore achevée", affirme-t-elle tout en saluant des "évolutions prometteuses" à venir comme l'ouverture de l'établissement sur le monde académique et la recherche ou encore la réflexion en cours sur les voies d'accès à l'INSP et les modalités d'organisation de ses concours. 

La rapporteure relève néanmoins que le tronc commun de formation à 15 écoles de service public "a reçu une mise en œuvre bien moins ambitieuse" que celle proposée par la mission Thiriez. Les ambitions de l'exécutif pour ce tronc commun ont en effet été bien inférieures à celles préconisées par la mission, le gouvernement retenant 5 modules de formation de vingt heures chacun alors que ladite mission proposait un tronc commun de 6 mois. Une durée qui, selon Cécile Untermaier, serait donc insuffisante pour bâtir le "creuset de la formation des cadres de l'Etat" tel que l'avait souhaité le président de la République Emmanuel Macron. 

"Cent heures c'est déjà beaucoup", avait répondu la directrice de l'INSP Maryvonne Le Brignonen dans nos colonnes en février dernier. Elle y évoquait néanmoins la nécessité de "capitaliser sur ce qui a été fait" pour "faire éventuellement monter en puissance" le tronc commun "ou réfléchir à de nouvelles modalités comme à de nouveaux modules" de formation. 

Classement de sortie dans le viseur

Relevant que la réforme "n'a pas été conduite sans heurts" (référence à la grève de la dernière promo de l'ENA le 9 juin), la députée considère "surtout" que le tant décrié classement de sortie "doit encore être supprimé" : "Le recours au classement présente des vertus, il tend à assurer un processus d'affectation objectif et impartial. Toutefois, cette modalité d'affectation limite la capacité de l'INSP à devenir une véritable école d'application et incite les élèves à surinvestir les épreuves de classement au détriment du reste de la formation". Une manière pour Cécile Untermaier de mettre la pression sur le gouvernement dont les arbitrages sur l'avenir de ce classement de sortie sont attendus dans les prochaines semaines. 

Dans sa feuille de route adressée à la directrice de l'INSP, le gouvernement lui demandait en effet de proposer des alternatives à ce classement de sortie, maintenu pour l'heure malgré la fin de la sortie directe dans les grands corps de l'Etat ce qui lui déjà fait perdre de sa pertinence. 

Une nouvelle procédure "sera proposée afin d'offrir une bonne adéquation entre les compétences recherchées par les employeurs et les profils des candidats" et "de s'assurer de l'acquisition des compétences nécessaires à l'exercice de hautes responsabilités, en se prémunissant de tout risque de cooptation ou de discrimination", expliquait alors Matignon. Un impératif également partagé par Cécile Untermaier dans son rapport où elle insiste sur "la nécessité de mettre en place des procédures de sélection impartiales et transparentes afin d'écarter tout risque de cooptation ou d'arbitraire dans les nominations". 

"Vigilance" sur la mise en extinction du corps préfectoral …

Sans surprise, la députée revient également sur la création du nouveau corps interministériel des administrateurs de l'Etat au sein duquel seront reclassés les membres des actuels grands corps de l'Etat mis en extinction (à compter de 2023): corps préfectoral, corps diplomatique, corps d'inspection… La création de ce corps, explique Cécile Untermaier, "appelle" des "points de vigilance". Elle s'interroge tout d'abord sur les conséquences de la suppression des corps préfectoral et diplomatique même si "la dynamisation des carrières des hauts fonctionnaires" et "le renforcement de l'interministériel" constituent des "objectifs louables" à ses yeux. 

"S'il n'en constitue pas une garantie absolue, la constitution d'un corps favorise en effet la professionnalisation et la compétence de ses membres, en posant le principe d'une carrière exercée dans les fonctions auxquelles le corps destine, développe la parlementaire. Il offre par ailleurs aux agents la possibilité de se projeter, à long terme, dans de telles fonctions, et offre ainsi une protection face aux alternatives politiques". 

S'agissant précisément de la mise en extinction du corps des préfets et sous-préfets, Cécile Untermaier juge "essentiel de veiller au maintien d'un haut niveau de professionnalisation pour assurer le bon fonctionnement de notre Etat et de tout faire pour que la loyauté ne dérive pas vers le loyalisme". Quant à l'application de la réforme de la haute fonction publique à la diplomatie, la députée tient à noter qu'elle a aussi été "très mal vécue" par les personnels du Quai d'Orsay. Un malaise en interne qui avait abouti à la grève historique du 2 juin dernier. 

… et du corps diplomatique

La mise en extinction à venir des corps diplomatiques (conseillers des affaires étrangères et ministres plénipotentiaires) "augmente fortement la concurrence sur les postes" de diplomate, affirme-t-elle : "Ces évolutions risquent d'affecter le déroulement des carrières de nos diplomates, dont les compétences sont actuellement unanimement reconnues. Or la réalisation d'une carrière longue au Quai d'Orsay, l'expérience de l'expatriation et l'acceptation des contraintes associées à de fréquents changements de résidence sont la condition d'un haut niveau de compétences". Aussi, de son point de vue, cette réforme "risquerait d'affecter la qualité et le rayonnement du réseau diplomatique français".  

La parlementaire n'entend pas pour autant "remettre en cause l'objectif d'un renforcement de l'interministérialité" mais elle insiste "sur la nécessité de maintenir l'organisation des concours existants" pour intégrer la diplomatie et, également, "d'apporter des garanties aux agents qui s'engagent dans une carrière dans la diplomatie, dès lors qu'ils présentent les compétences nécessaires". 

Si l'exécutif n'entend pas revenir sur la réforme du corps diplomatique, il a néanmoins promis certaines "garanties" aux agents du Quai dont le maintien du concours d'Orient, des déroulés de carrière au sein du ministère et des perspectives de promotion. Mais encore faut-il que la cette réforme du corps préfectoral et du corps diplomatique porte ses fruits… Cécile Untermaier préconise en ce sens de "réaliser à court et moyen terme" une évaluation de la mise en extinction de ces deux corps de l'Etat "afin de pouvoir apporter rapidement des correctifs si les résultats n'étaient pas satisfaisants". Une manière pour la députée d'annoncer que la réforme de haute fonction publique sera également aux menus de ses prochains rapports sur le volet "Fonction publique" du Budget. Rendez-vous donc à l'automne 2023. 

La réforme du corps diplomatique déjà dans le viseur du Sénat 
La réforme du corps diplomatique "fragilise l'appareil diplomatique", affirmait dans son rapport, publié en juillet, la mission d'information sénatoriale sur l'avenir de ce corps diplomatique. Lancée par la commission des affaires étrangères du Sénat, cette mission appelait notamment à la suspension de cette réforme ou, à défaut, son aménagement. Les sénateurs craignent notamment le passage d'une "diplomatie professionnelle au service de l'Etat" à une "diplomatie au service des carrières de certains administrateurs de l'Etat". 

BASTIEN SCORDIA pour le site Acteurs Publics
Le 28 octobre 2022

 

Ce rapport a été l'occasion pour moi de revenir sur la question des cabinets de conseil, type McKinsey, qui font le travail à la place des administrations et souvent beaucoup moins bien et à un prix exorbitant. Capgimini par exemple, tant au ministère de l'Intérieur que de la Justice, n'a pas réussi la mise en place du numérique tant attendue, pour laquelle il a été retenu et largement rémunéré.

Le coût, le manque de connaissance du système interne et l'absence de suivi comme de mise en responsabilité, recommandent de revenir à une internalisation des missions, c'est à dire de confier aux fonctionnaires et agents publics ce travail de modernisation en gardant toujours la main, et en déléguant si besoin des missions de services publics sur des points très particuliers pour lesquels l'administration est démunie. Comme dans l'artisanat, c'est une question de conservation de nos savoir-faire.

Je consacre par ailleurs de nombreuses pages à la nécessité de construire une culture déontologique avec l'ensemble des partenaires du service public.