Intervention en discussion générale sur le projet de loi de réforme pour la justice
Madame la Garde des sceaux, ministre de la justice,
Madame la Présidente,
Madame, Monsieur les rapporteurs,
Mes cher-e-s collègues
Le projet de loi dont nous allons débattre est un texte très controversé. Il suscite de sérieuses inquiétudes exprimées sans relâche par les professionnels du droit, en premier lieu les magistrats et les avocats, mais aussi les associations, les acteurs du monde pénitentiaires et les justiciables. Ces inquiétudes portent sur la loi organique, la loi ordinaire traitant de la procédure civile et pénale et la loi de programmation budgétaire, jugée insuffisante notamment par Le Sénat lequel argumente une hausse de 1,9 milliards d’euros, contre 1,3. Mais c’est un effort important du gouvernement et je tiens à saluer l’énergie qu’il vous a fallu déployer sans doute pour arriver à ce vote au parlement.
Sur la méthode : Les Chantiers de la justice qui ont précédé le texte de la réforme de la justice, comme l’avait été la Conférence de consensus de Christiane Taubira, font partie des incontournables d’un projet d’ampleur. J’en salue l’organisation même si son caractère précipité a été dénoncé par les référents de ces chantiers.
Les parlementaires eux aussi sont soumis à rude épreuve : procédure accélérée, négociation difficile d’’une semaine supplémentaire avant les travaux de la commission des lois, retour immédiat en séance publique, avec un délai de dépôts d’amendements à trois jours, pour un long texte par ailleurs très fortement amendé par le Gouvernement et LREM en Commission des lois ( plus de la moitié des amendements de fonds sur 1000 environ).
Enfin, la partie réglementaire très conséquente comme les nombreuses habilitations par ordonnance ne facilitent pas l’exacte mesure des effets et de la portée de ce texte de loi.
I - Sur les principes fondateurs de ce texte :
Le travail législatif mené en 2014 et 2016 a été reconnu dans le cadre des chantiers de justice. Et, ce texte ne tourne pas le dos aux orientations que nous avions prises en replaçant le juge au cœur du litige, en voulant rendre lisible et accessible l’action de la justice, en donnant toute leur ampleur aux SAUJE, services d’accueil physique et dématérialisé des TGI, qui ne peuvent leur réussite qu’avec l’implication des grands professionnels que sont les greffiers.
La réorganisation des juridictions a été opportunément amendée ; le statut du juge d’instance conservé ainsi que les tribunaux d’instance en chambre détachée ( le terme reste à trouver), garantit cette porte de proximité pour le contentieux de la protection.
Le développement de règlements amiables des différends n’est pas contesté en son principe, nous l’avons développé à notre manière dans le quinquennat précédent.
La dématérialisation des litiges est une voie que nous devons tracer et non subir. La dématérialisation est une alliée à terme de la proximité et de la rapidité de la décision attendue par le justiciable. Il ne s’agit pas de combattre le numérique, mais de s’en servir. Encadrons en rev anche les applications et leurs effets dans le service public de la justice.
Sur le sens et l’efficacité des peines.
Sanctionner une infraction quelque soit sa gravité, n’est pas une fin en soi. Il faut prévenir la récidive et pour cela mettre un terme aux peines courtes d’emprisonnement et à la détention provisoire massive qui provoque un encombrement préoccupant de nos maisons d’arrêt.
La réponse pénale doit être rapide dans son exécution et adaptée pour prévenir la récidive.
Tout ceci résonne comme une évidence mais cela ne l’était pas il y a quelques années.
Je reprends à mon compte les mots de Robert Badinter dans la préface d’un ouvrage sur la prison signé par de D Raimbourg, « il existe désormais en France un consensus national sur les fondements de la justice pénale …/… Ils ont en majorité conscience que nos prisons devraient être plus humaines, que la surpopulation carcérale devrait être combattue, que le régime des peines devrait favoriser la réinsertion des détenus, que le malheur des victimes doit être une priorité et que la prison pour les mineurs n’est pas une panacée ».
Nous pouvons donc désormais sur ce sujet transcender les oppositions de principe et avancer dans un projet concernant la République toute entière.
La contrainte pénale qui répondait à cet intérêt général, par les discussions qu’elle a suscité et les arguments que nous avons développés, a contribué à faire évoluer les mentalités. Elle a échoué à raison d’un manque de moyens des services d’insertion et de probation pour faire vivre cette peine alternative, à la surcharge de travail des juges, ne disposant pas du temps nécessaire pour se l’approprier et le distinguer du sursis avec mise à l’épreuve.
Il faut conférer aux peines exécutées hors les murs de la prison, le statut qui s’attache à l’incarcération, fixer une échelle des peines qui ne fait plus référence l’emprisonnement, faire du bracelet électronique une peine autonome etc.
Sur la surpopulation carcérale, nous avons toujours considéré qu’il fallait en construire davantage, non pas pour emprisonner davantage mais pour atteindre l’objectif, d’une part, de diversifier les lieux d’emprisonnement et d’autre part et surtout, garantir à 80% des détenus un encellulement individuel. L’action conjuguée de peines alternatives à la prison, la libération sous contrainte et la construction de nouveaux lieux d’emprisonnement devraient nous permettre de venir à bout de cette surpopulation carcérale justement condamnée.
II- Ces orientations principielles que nous partageons, appellent toutefois dans l’application qui en est proposée dans le texte, des critiques sévères et des appels à la prudence :
1) C’est notre rôle, nous les députés de veiller que ce texte garantisse le maintien de l’accès au juge et l’accès au droit pour tout citoyen où qu’il soit sur le territoire national et quelque soit sa situation sociale. La Représentation nationale doit combattre le risque d’une justice à deux vitesses, coûteuse et rapide pour l’un, lente et soumise à une AJ insuffisante pour l’autre
La simplification des procédures ne peut se faire non plus à la charge des usagers. On sait que ce sont les plus précaires qui seront les premiers touchés. La question de l’égal accès au juge, au droit et à quel coût s’impose.
La dématérialisation ne peut se faire de manière brutale. Nous devons prévoir des phases de transition et accompagner les plus vulnérables, ceux qui ne croient plus en la justice et au droit. Veiller par le présentiel humain en parallèle de la dématérialisation, à un accès au droit et au juge pour les plus fragiles d’entre nous. Tirons les enseignements de la dématérialisation ratée des permis de conduire et CG.
Organisons de manière plus lisible et encadrée le dispositif de la conciliation, de la médiation, de la procédure participative. Le justiciable est hors les murs du Tribunal tant que le litige n’est pas cristallisé en quelque sorte. Une fois ce préalable satisfait, une garantie d’accès au juge dans un délai raisonnable devrait alors être apportée par ce texte en contre- partie de ce premier engagement. Rien ne nous rassure dans le texte qui nous est soumis s’agissant de ces préalables indispensables.
Enfin, dans cette phase préalable à l’intervention du juge, quel rôle joue l’avocat, auxiliaire de justice, ne doit-il pas venir de manière organisée, claire et intelligible, prendre le relais d’un juge absent dans la première phase d’examen d’un litige ? trop d’incertitudes sur ce point dans le texte.
Sur le volet pénal : je conteste la généralisation des techniques spéciales d’enquête et les perquisitions sans l’assentiment des personnes pour des infractions encourant une peine de prison de trois ans.
Les garanties procédurales sont insuffisantes. Les référents que sont Jacques Baume et Franck Natali dans les chantiers de la justice portant sur l’amélioration et la simplification de la procédure pénale, ne disent pas autre chose. Par ailleurs, la lecture de leur rapport me conforte dans l’exigence de renforcer le contradictoire au cours de l’enquête préliminaire ou de flagrance pour compenser les pouvoirs du parquet et fixer le rôle du JLD. Ils ajoutent que tant que la Constitution ne garantit pas l’indépendance de la nomination des magistrats du parquet, il nous faut être prudent sur les réformes renforçant les pouvoirs du parquet. Je m’inscris totalement dans cette approche.
Sur l’échelle des peines, je redoute d’une part que fixer le quantum de peine permettant de bénéficier d’aménagement de peine ab initio à un an et non deux ans, va à l’encontre du but salutaire recherché de lutter contre la surpopulation carcérale.
Et, d’autre part, ne pas faire de la peine de probation, une peine à part entière, et conserver son adossement à une peine d’emprisonnement, est une vraie occasion manquée d’amplifier l’objectif que vous êtes fixés. Je pense comme Robert Badinter que la société est prête pour un tel changement.
Très préoccupant enfin le hiatus entre la politique pénale telle qu’elle est envisagée et le personnel tant des greffiers, que des conseillers d’insertion et de probation dont le nombre majoré de 1 500 ne suffira pas à faire des modes alternatifs à l’emprisonnement, un recours puissant, de qualité et sécurisé. Je redoute donc l’échec des modes alternatifs à l’emprisonnement pour ce motif. Peut-être pourrez-vous aux termes d’un bilan d’un an, faire ce constat et réorienter le budget de cette réforme.
L’Etat veilleur de nuit, en charge des fonctions régaliennes, ne doit pas se soustraire à son devoir de régulation dans la marchandisation du droit. Il doit aussi apporter un budget conséquent et laisser les professionnels du droit travailler, sans leur imposer tous les ans un texte nouveau qui alourdit leur charge de travail.
Ce n’est pas le grand soir de la procédure pénale, ni de la procédure civile. Mais, ce texte comporte sur la base d’orientations que je partage, des points très positifs, d’autres moins.
Il manque surtout une organisation compréhensible de la justice hors les murs avec le rôle attendu des différents acteurs, une réforme d’ampleur du volet pénal qui aurait dû attendre pour cela la révision constitutionnelle et comporter un vaste projet sur la justice réparatrice, démarche qualitative, culture qui recherche le contours de tous ceux qui sont concernés par une infraction et qui inscrit dans le dur de nos cerveaux, la prévention de la récidive. C’est sans doute une occasion manquée que de ne pas être allée plus loin sur ce registre, il faut du temps pour faire évoluer les mentalités et nous aurions pu avancer utilement sur ce point qui n’est pas anecdotique.
Au-delà des 5 chantiers de la justice que vous avez ouverts, madame la ministre, il y a celui dont doit s’emparer la Représentation nationale, celui de la confiance que doit avoir le citoyen dans le juge. Un sondage réalisé par IPSOS en 2013 corroborant d’autres enquêtes, indiquait que 95% de nos concitoyens veulent une justice plus rapide, ils la jugent trop lente, 90% veulent une justice plus lisible, ils la jugent trop compliquée et 60% regrettent qu’elle ne soit pas efficace, il s’agit là de l’exécution défaillante des jugements . Le texte dont nous allons débattre doit répondre à ces aspirations. C’es à l’aune de ces exigences et de la capacité que nous offrons à l’institution judiciaire de promouvoir un service public de la justice d’une qualité équivalente à celle constatée ailleurs en Europe, que nous débattrons de manière constructive de ce texte de loi.
