Évaluation de la "loi Macron" trois ans plus tard
Ce mercredi 28 novembre, la mission d’information commune sur l’évaluation de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, a présenté ses conclusions ; soit, plus de trois ans après l’entrée en vigueur de la « loi Macron », qui est, avec ses 308 articles, la plus la volumineuse de la XIVème législature. Il s’agit d’une mission commune à quatre Commissions (affaires économiques, affaires sociales, développement durable et Commission des Lois) ; la commission des Lois m'a nommée rapporteure, ainsi que Bruno Questel, député LREM, pour évaluer l’impact des changements apportés par cette loi.
Mesdames et messieurs les présidents de commission,
Monsieur le président de la mission,
Mesdames et messieurs les rapporteurs,
Mes chers collègues,
Comme l’a exposé mon collègue Bruno Questel que je remercie pour le travail que nous avons mené ensemble, l’ouverture de l’accès aux professions a été un point très sensible de la réforme des professions réglementées. Je vais pour ma part vous présenter l’évaluation des autres mesures, qui visaient :
– premièrement, à améliorer l’accès des citoyens aux prestations via la révision des tarifs ;
– deuxièmement, à favoriser de nouvelles formes d’exercice ;
– troisièmement, à faciliter la vie des entreprises.
Premièrement, la révision des tarifs remplissait deux objectifs : renforcer l’accès aux prestations juridiques, en complément du meilleur maillage territorial permis par la libre installation, et rapprocher le prix des prestations de leur coût réel.
Au terme de notre évaluation, nous avons constaté que les professionnels ont pu maintenir des niveaux de rentabilité élevés leur garantissant « une rémunération raisonnable » – pour reprendre les termes de la loi. Les réductions de tarifs sont restées modérées – entre 2,5% et 10% – en raison des nombreuses autres mesures mises en œuvre simultanément. Nous le comprenons mais estimons désormais possible de poursuivre cette réduction des tarifs.
L’objectif de la réforme était également de rapprocher le prix des prestations de leurs coûts pertinents. Or pour des raisons pratiques et juridiques, la remontée des données des études, nécessaire à l’évaluation de ces coûts, est d’une grande complexité ce qui justifie que les premières révisions aient été homothétiques. La réforme de la justice, actuellement en discussion, prévoit le remplacement l’évaluation des tarifs acte par acte par un objectif de taux de rentabilité, plus facile à évaluer.
Nous sommes davantage inquiets concernant les niveaux de remises. Elles ont été initialement fixées à 10% sur les transactions de plus de 150 000 euros et à 40% pour les transactions supérieures à 10 millions d’euros. Elles ont surtout bénéficié aux grosses études urbaines sans permettre une véritable mise en concurrence par les prix qui aurait pu aider les nouveaux installés à constituer leur clientèle. Nous sommes favorables au projet du gouvernement d’augmenter les possibilités de remises et de rétablir la négociabilité pour les très grosses transactions dans le cadre du projet de loi de programmation et de réforme de la justice, actuellement en discussion.
Enfin, le plafonnement des émoluments à 10% de la valeur du bien visait à faciliter les mutations de foncier de faibles montants, comme les petites parcelles, pour lesquelles il arrivait que les émoluments soient équivalents au montant de la transaction. Les études rurales ont exprimé leur difficulté à effectuer ces actes, parfois complexes et peu rémunérateurs. Nous rappelons que ce dispositif devait être accompagné d’une péréquation dans le cadre du fonds interprofessionnel de l’accès au droit à la justice. Nous insistons pour que ce fonds soit enfin mis en œuvre.
En second lieu, la loi Macron souhaitait favoriser de nouvelles formes d’exercice. Elle permet aux professions juridiques réglementées de constituer des entités dotées de la personnalité morale. Les analyses économiques présentées à la mission ont mis en évidence l’efficacité économique supérieure de l’exercice en société. Nous avons aussi entendu la crainte des offices ruraux de voir se dégrader le maillage territorial mais nous rappelons que la loi a élargi les possibilités, pour les sociétés, d’ouvrir des bureaux secondaires. Il sera nécessaire de les y encourager.
La grande nouveauté résidait dans la possibilité de créer des sociétés pluriprofessionnelles d’exercice permettant la mutualisation des compétences et un meilleur partage de l’information au bénéfice de l’usager. Peu de sociétés ont été créées sous ces nouveaux statuts mais de nombreux projets sont en préparation. Les professionnels rencontrés ont expliqué qu’ils s’inquiétaient de devoir concilier les exigences déontologiques et les conventions collectives applicables aux différentes professions. Nous regrettons la suppression de la possibilité de mener des négociations interprofessionnelles au sein des professions libérales et nous pensons souhaitable qu’elle soit rétablie.
L’avenir des professions réside dans un rapprochement et une meilleure coordination. Cela vaut également en matière déontologique. Nous avons par exemple été alertés de manquements en termes disciplinaires : absence de contrôle s’agissant de l’obligation d’instrumenter, multiplication des contestations liées à l’ajout d’expertises sur des prestations soumises à tarifs réglementées.
Au fur et à mesure des auditions, en accord avec la plupart des professionnels rencontrés et avec la chancellerie, il est apparu nécessaire de réfléchir à une alternative au contrôle par les pairs qui ne nous semble plus remplir l’objectif de protection et d’amélioration du service rendu aux usagers. C’est pourquoi nous proposons un collège de déontologie des professions juridiques réglementées rassemblant des personnalités qualifiées et des professionnels qui pourrait élaborer des règles communes de déontologie et exercer un rôle de médiation entre les usagers et les professionnels.
En troisième lieu, la loi Macron visait à faciliter la vie des entreprises en mettant en place une série de mesures pour simplifier leurs démarches et améliorer le déroulement des procédures collectives.
L’article 60 prévoyait la transmission gratuite, à l’Institut national de la propriété industrielle, des inscriptions, des actes et des pièces recueillis par les greffiers des tribunaux de commerce. Ces données doivent valoir original et être dans un format interopérable. De nombreux recours ont freiné la mise en œuvre de cette transmission qui n’a pu être effective qu’en avril 2018.
Désormais, les données du registre du commerce et des sociétés sont accessibles et peuvent être réutilisées par les professionnels du droit, pour aider les entreprises, et par des acteurs économiques, en vue de produire de nouveaux services. Ce mouvement doit se poursuivre car de nombreux actes, tels que les Kbis, restent payants. Si l’acte en soi doit être rémunéré aux greffiers des tribunaux de commerce, rien ne justifie que l’accès à ces documents reste payant. Nous encourageons donc le Gouvernement à poursuivre dans la voie de l’ouverture.
Enfin, nous avons évalué les dispositifs visant à améliorer les procédures collectives complexes. Ils ont été créés dans une période de réduction du nombre de défaillances (-15,9% entre août 2015, au moment du vote de la loi, et juin 2018) et ont donc été peu utilisés même si les professionnels reconnaissent leur pertinence. Ainsi :
– La possibilité d’effectuer une cession forcée du capital – lorsque des actionnaires refusent le plan de redressement – n’a jamais été mise en œuvre mais elle est utilisée comme une menace efficace dans les négociations.
– La désignation obligatoire d’un deuxième administrateur judiciaire et d’un deuxième mandataire judiciaire pour les entreprises au-delà d’une certaine taille n’a pas eu d’effet tangible puisque dans la grande majorité des cas, les juges des tribunaux de commerce nous ont indiqué qu’ils l’auraient fait même si cette possibilité était restée facultative.
– Enfin, la désignation de tribunaux de commerce spécialisés avait pour objectif une spécialisation du traitement des dossiers les plus complexes. 57 affaires ont été traitées dans ce cadre dont 19 qui ont fait l’objet d’un transfert d’un tribunal de commerce vers un tribunal de commerce spécialisé. Les professionnels sont satisfaits de cette procédure qui permet tout de même au tribunal saisi initialement de participer à la formation de jugement spécialisée.
Au terme de notre évaluation, nous constatons l’ampleur des changements apportés et comprenons les difficultés qui ont pu être rencontrées par l’administration dans son application. Nous saluons à nouveau son travail. De nombreux ajustements ont été effectués ou sont en préparation. Nous y apportons notre soutien et encourageons le gouvernement à poursuivre dans la voie de l’ouverture des professions, de l’accès au droit et du maintien du maillage territorial. Nos recommandations visent à rendre pleinement effective la volonté du législateur exprimée dans la loi Macron. En raison de leur rôle dans le service public de la justice, les professions juridiques réglementées sont soumises à une exigence croissante de déontologie qui nous semble devoir faire l’objet d’une attention toute particulière.
