Le Projet de loi Renseignement adopté en première lecture par l'Assemblée nationale
Le Projet de loi Renseignement a été adopté en première lecture par l’Assemblée nationale ce mardi 5 mai 2015 (438 pour, 86 contre, 46 abstentions).
La dernière loi en matière de renseignement date de 1991. L’adaptation de notre législation aux enjeux de la société numérique s’impose en soi comme une nécessité, à raison de cette carence de la loi face à la modernité.
La dernière loi en matière de renseignement date de 1991. L’adaptation de notre législation aux enjeux de la société numérique s’impose en soi comme une nécessité, à raison de cette carence de la loi face à la modernité.
Le projet de loi, tel que présenté par le Gouvernement, exigeait un travail de fond pour en améliorer l’efficacité et garantir nos libertés individuelles. Il est évident que je n’aurais pas voté le texte tel qu’il se présentait à nous à l’issue du Conseil des ministres. Tout un travail parlementaire a été mené au sein de la Commission des lois dont le président, Jean-Jacques Urvoas, avait été nommé rapporteur du texte.
J’avais alors fait valoir l’absolue nécessité de mettre en place une procédure administrative claire et identifiée par chacun, au même titre qu’il existe une procédure judiciaire. Sans cette procédure, la liberté d’agir en contestation de ce dispositif, ne peut exister. J’avais également insisté sur une définition plus stricte et moins large du champ d’application du dispositif de renseignement mis en place. J’aurais souhaité un champ plus restreint encore, mais les discussions ont abouti à une majorité d’accords sur ce point avec une compensation majeure faisant que les algorytmes ( qui sont autant de mots clés autorisés par l’autorité indépendante au cas par cas) ne soient qu’une expérimentation jusqu’en décembre 2018, date à laquelle le parlement devra à nouveau voter un tel dispositif si le bilan qui en est fait le justifie. Un autre point majeur a été largement discuté, à savoir la composition de la CNCTR ( la commission, autorité indépendante de contrôle). Sur ce point, la présence majoritaire de magistrats compense celle de parlementaires, dont pour ma part je ne comprends pas la présence, tant il me semble que les parlementaires ont mieux à faire que de participer à des instances administratives. Il n’est pas interdit de penser que cette modification, au demeurant sans incidence sur la qualité attendue de ladite commission, ne soit revue avec plus de succès par le Sénat au vu des réticences exprimées lors des travaux parlementaires.
Restait enfin un point délicat portant sur le contrôle de la commission nationale et des décisions prises par le premier ministre. Question pour le moins délicate car comment contrôler une commission de contrôle qui est soumise au secret…. En accord avec le rapporteur, j’ai travaillé sur un amendement portant un régime de lanceur d’alerte, dans le domaine du renseignement, avec à l’esprit évidemment l’affaire dite « Snowden ». Cette mesure a été finalisée par le rapporteur et votée.
J’avais alors fait valoir l’absolue nécessité de mettre en place une procédure administrative claire et identifiée par chacun, au même titre qu’il existe une procédure judiciaire. Sans cette procédure, la liberté d’agir en contestation de ce dispositif, ne peut exister. J’avais également insisté sur une définition plus stricte et moins large du champ d’application du dispositif de renseignement mis en place. J’aurais souhaité un champ plus restreint encore, mais les discussions ont abouti à une majorité d’accords sur ce point avec une compensation majeure faisant que les algorytmes ( qui sont autant de mots clés autorisés par l’autorité indépendante au cas par cas) ne soient qu’une expérimentation jusqu’en décembre 2018, date à laquelle le parlement devra à nouveau voter un tel dispositif si le bilan qui en est fait le justifie. Un autre point majeur a été largement discuté, à savoir la composition de la CNCTR ( la commission, autorité indépendante de contrôle). Sur ce point, la présence majoritaire de magistrats compense celle de parlementaires, dont pour ma part je ne comprends pas la présence, tant il me semble que les parlementaires ont mieux à faire que de participer à des instances administratives. Il n’est pas interdit de penser que cette modification, au demeurant sans incidence sur la qualité attendue de ladite commission, ne soit revue avec plus de succès par le Sénat au vu des réticences exprimées lors des travaux parlementaires.
Restait enfin un point délicat portant sur le contrôle de la commission nationale et des décisions prises par le premier ministre. Question pour le moins délicate car comment contrôler une commission de contrôle qui est soumise au secret…. En accord avec le rapporteur, j’ai travaillé sur un amendement portant un régime de lanceur d’alerte, dans le domaine du renseignement, avec à l’esprit évidemment l’affaire dite « Snowden ». Cette mesure a été finalisée par le rapporteur et votée.
A ce stade, il me parait utile de préciser que les inquiétudes nombreuses dont m’ont fait part beaucoup d’internautes et de citoyens de ma circonscription, étaient tout à fait attendues et légitimes. J’en ai pris connaissance avec la plus grande attention et fait valoir ces interrogations ou exigences auprès des membres de la commission des lois et traduit celles-ci dans des amendements qui ont été repris ou non. C’est cela notre travail de député. Par ailleurs, le mot liberticide a beaucoup été évoqué. Il ne me semble pas que le projet de loi que nous venons de voter mérite cette qualification qui le disqualifierait d’entrée. Toute loi nous prive un peu de liberté, nous contraint. Celle-ci, ainsi modifiée par l’Assemblée nationale, ne me semble pas porter une atteinte disproportionnée à nos libertés au regard du but poursuivi. Aucune loi n’est satisfaisante à 100% et celle-ci pas davantage. Les garanties que nous avons introduites et les contrôles que nous exercerons dans son application fondent un vote utile à mon sens.
Je vous donne à lire un texte résumant les interrogations et les réponses apportées sur cette importante question du renseignement.
Cécile Untermaier
1 - « Le texte repose sur une philosophie ultrasécuritaire»
L’anathème est sans fondement en raison même de l’ambition du texte : ce projet n’est pas un nouvel outil antiterroriste mais veut encadrer par la loi l’action des services de renseignement. Comme en 1991 avec le vote de la loi encadrant la pratique des écoutes téléphoniques préparée par Michel Rocard et présentée au Parlement par Edith Cresson, comme en 2001 avec la loi organisant le contrôle des fonds spéciaux voulue par Lionel Jospin, ce sont à nouveau les gouvernements socialistes de Jean-Marc Ayrault et de Manuel Valls qui font faire franchir des pas supplémentaires à l’Etat de droit. Combattre ce texte, c’est se contenter – après l’avoir dénoncée ! - de la situation actuelle et de ses anomalies. Encadrer et contrôler les services de renseignement n’est pas en soi le fruit d’une logique sécuritaire. Penser l’inverse relève d’un amalgame dangereux.
2 – « Le texte crée des fichiers conservés trente ans pour un individu majeur (dix ans pour un mineur) en cas de mise en examen pour terrorisme »
Le fichier proposé par la garde des Sceaux a été conçu sur la base des avis de la CNIL, du Conseil d’État et il est placé sous l’autorité du ministère de la justice. Contrairement à l’affirmation, il prévoit que n’y seront inscrites que les personnes mises en examen si le juge d’instruction en décide –puisque la mise en examen ne vaut pas condamnation –, ainsi que les personnes condamnées, sauf si la juridiction décide qu’il n’y a pas lieu de procéder à cette inscription. Et pour les mineurs, l’inscription devra faire l’objet d’une décision expresse de la juridiction.
3 - « Les représentants de la société civile n’ont pas été consultés »
Comme rapporteur, j’ai auditionné près de 40 associations, syndicats, structures non-gouvernementale ou autorités constitutionnelles. J’ai sollicité tous les avis (dont nombre se sont traduits en amendements que j’ai déposés) et même demandé à ce que celui de la CNIL soit rendu public. Cela a permis l’adoption de 172 amendements en Commission et de 88 en séance venus de tous les groupes.
4 – « Cette loi organise une surveillance massive de l’ensemble de la population »
Comme chacun le sait la répétition d’une erreur n’en fait pas une vérité. Là où les services américains interceptent et stockent massivement des données personnelles puis sollicitent des autorisations pour exploiter les informations conservées, à l’inverse, nos services vont solliciter préalablement des autorisations de collecte extrêmement précises et ciblées sur des individus représentant une menace avérée. En France, aucun transfert massif de données ne sera réalisé entre opérateurs privés et services de renseignement. Pour chaque individu surveillé, une demande précise et motivée sera obligatoire, système qui s’écarte des autorisations globales dont disposent les services Outre-Atlantique. Nous sommes d’autant plus loin d’un « dispositif de captation massive » que nous sommes évidemment tenus par la jurisprudence du Conseil d’Etat, du Conseil constitutionnel et la Convention européenne des droits de l’homme que notre pays a signée et ratifiée. Ainsi, les atteintes à la vie privée doivent-elles être limitées dans le temps et dans leur ampleur, contingentées, inscrites précisément dans la loi, susceptible d’un recours effectif et objet d’un contrôle.
5 - « Le Premier ministre concentrera des pouvoirs extraordinaires»
La critique n’est pas compréhensible si l’on se rappelle les termes des articles 20 et 21 de la Constitution. Comme c’est le « premier ministre qui dirige l’action du gouvernement » et que ce dernier « dispose de l'administration », il est naturel que les services de renseignement, qui sont des administrations de la République, soient placés sous l’autorité du chef du gouvernement. Qui serait plus légitime ? En outre, il s’agit d’une garantie supplémentaire offerte au contrôle : la demande d’un agent aboutira in fine à Matignon après avoir été vérifiée par le chef de service puis par le ministre de tutelle. Le farfelu ou l’abusif seront naturellement éliminés par ce processus de contrôle interne soumis ensuite à une autorité administrative indépendante.
6 - « Le texte n’organise pas de contrôle suffisant »
C’est un reproche facile surtout si l’on ne précise pas ce que serait un « contrôle suffisant ». Précisons alors que le texte institue une Commission de Contrôle Nationale de Contrôle des techniques du Renseignement (CNCTR), autorité administration indépendante à l’image de la Commission Nationale de Contrôle des Interceptions de Sécurité dont le Président actuel démontre toute son indépendance ! D’aucuns estiment que la CNCTR disposera de moins de pouvoirs que l’actuelle CNCIS. Cette impression repose sur une lecture partielle du texte issu de l’Assemblée nationale. Le projet de loi du Gouvernement prévoyait déjà de sérieuses garanties en ce domaine : consécration d’un avis préalable délivré par la CNCTR ; composition de magistrats ; critères de motivations précisés ; saisine du Conseil d’Etat pour le cas où les recommandations ne sont pas suivies d’effet là où la CNCIS était démunie.
Sur cette base, l’Assemblée nationale a ajouté les prérogatives suivantes : capacité pour les membres de contester un avis délivré par le président et de convoquer une réunion plénière afin d’assurer la collégialité, critère d’indépendance au regard de la CEDH ; motivation des décisions du Premier ministre lorsqu’il ne suit pas un avis de la Commission ; contrôle de la légalité des opérations de collecte, transcriptions et extractions ; capacité de saisine du Conseil d’Etat à la fois simplifiée (majorité simple) et élargie (conditions de conservation des données, utilisation de l’algorithme, en cas d’irrégularité d’emploi de la captation de données) ; information plus complète de la CNCTR (communications des autorisations et demandes, accès permanent aux registres, sollicitation des documents auprès du Premier ministre) ; accès de la CNCTR aux locaux des services de renseignement où sont centralisés les renseignements collectés mais aussi accès aux dispositifs de traçabilité afin de s’assurer de leur fonctionnement et de leur probité ; contrôle permanent de l’algorithme mis en place, information au sujet des modifications apportées…
Au final, la Commission des Lois a créé les conditions d’un exercice effectif des missions de contrôle par la CNCTR ; elle a considérablement étoffé le texte de 1991. Enfin, il ne faut pas oublier la création d’un droit de recours devant le Conseil d’Etat, qui sera ouvert à tout citoyen ayant intérêt pour agir. Le Conseil d’Etat pourra également être saisi par la CNCTR lorsqu’elle estimera qu’une autorisation a été accordée irrégulièrement et il aura le pouvoir d’annuler la décision litigieuse, d’indemniser le requérant, d’ordonner la destruction des données collectées et de saisir le Procureur de la République s’il estime qu’une infraction a été commise. Enfin, nouveauté qui n’est pas anodine, le secret de la défense nationale ne sera pas opposable à ce juge. Aucune procédure n’achoppera plus sur ce point.
7 – « Et si cette loi si elle tombait dans les mains d’un pouvoir autoritaire ? ».
Dans quel Etat, un pouvoir autoritaire s’est-il embarrassé des lois existantes ? La vocation même des pouvoirs autoritaires est de bafouer les libertés. Les despotes ne savent pratiquer que l’asservissement. Ils n’ont que faire de l’Etat de droit qui est la marque de nos sociétés occidentales. Or ce texte s’inscrit justement dans cette longue histoire des régimes contemporains où le droit doit être l’instrument de la justice et de la paix. Comme le rappelle Blandine Kriegel dans L’État et les esclaves, l’État de droit se définit comme « l’État où la puissance est soumise au droit et assujettie à la loi ». Et c’est exactement le cœur du texte : demain les outils de l’Etat que sont les services de renseignement seront – enfin - soumis à la force du droit.
8 – « La CNCTR n’aura qu’un avis consultatif»
Comme la plupart des autorités administratives indépendantes créées en France, la CNCTR aura un rôle consultatif : elle rendra des avis a priori et je note d’ailleurs que même le président de la CNCIS ne réclame pas que la nouvelle structure détienne le pouvoir de décision. Et heureusement ! Car dans une démocratie, il est logique que toute structure détenant du pouvoir puisse rendre des comptes. Dans le cas d’espèce, si les autorisations d’engagement d’une technique de renseignement dépendaient de la CNCTR, comment et à qui les comptes seraient-ils rendus ? Vouloir ériger cette structure en pouvoir, c’est organiser l’irresponsabilité du gouvernement. Or, les services - cela a été rappelé - sont des administrations comme la préfectorale ou les services des douanes. Les ministres de tutelles doivent donc assumer leur action devant le parlement. C’est là encore l’application stricte de la Constitution.
9 –« Il n’y aura aucune centralisation des renseignements collectés »
Cette critique est fondée sur une mauvaise appréciation des éléments introduits par le projet de loi. En premier lieu, la « centralisation de l’exécution » des interceptions de sécurité établie par la loi de 1991 est maintenue ; il n’y aura donc pas de changement en ce domaine.
De surcroit, cette centralisation de l’exécution a également été introduite pour le recueil des données techniques de connexion (alors que la Loi de programmation militaire ne le prévoyait pas) et les IMSI-catchers.
Enfin, pour le balisage, la sonorisation et la captation de données informatiques, la loi prévoit que « le Premier ministre organise la traçabilité de l’exécution des techniques de renseignement […] et définit les modalités de la centralisation des renseignements collectés ». Une centralisation est donc prévue et les renseignements collectés seront de ce fait conservés en un nombre limité de lieux, à l’instar de la pratique actuelle du Groupement interministériel de contrôle (GIC) et sa demi-douzaine d’implantations territoriales. Il était en effet techniquement impossible (et risqué) de concentrer toutes ces données en un seul lieu.
Pour parer à toute difficulté induite dans l’exercice du contrôle de la CNCTR, l’Assemblée nationale a souhaité que les magistrats membres de l’autorité administrative indépendante exercent leur activité à plein temps. Ainsi, et grâce aux pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place conférés à la CNCTR, ils pourront réaliser des contrôles inopinés dans les quelques locaux destinés à centraliser les renseignements collectés par le biais des techniques précitées. Le contrôle ne repose donc pas sur la seule bonne foi des services mais il se fonde sur une capacité d’action et d’information de la CNCTR très ample.
10 – « Il y aurait une annexion de fait des services pénitentiaires par les services de renseignement »
Evidemment le texte ne prévoit pas une telle évolution. Bien au contraire ! Simplement, il propose simplement que, si la garde des sceaux le décide (ce n’est qu’une faculté !), le bureau du renseignement pénitentiaire, structure de 72 agents existant au sein de l’administration pénitentiaire depuis 2003, pourra avoir accès à certaines techniques de renseignement, limitativement énumérées, dans le seul accomplissement des missions strictement fixées par son texte fondateur. Personne n’envisage de transformer les 26 000 surveillants de l’administration pénitentiaire en agents des services de renseignement !
11 – « La surveillance de terrain, humaine, est totalement négligée »
Depuis 2013, les moyens humains de nos services de renseignement ont été augmentés de manière conséquente. Ce fut dans un premier temps, l’annonce du recrutement de 432 personnes sur 5 ans au sein de la DGSI, dans le cadre plan de renforcement et de diversification des compétences (analystes, linguistes, ingénieurs). Puis en janvier 2015, le Premier ministre a décidé de 2 680 créations d’emplois supplémentaires au cours des 3 prochaines années consacrés à la lutte contre le terrorisme dans les services régaliens de l’État et dans les juridictions, dont : 500 pour la DGSI (en plus des 432 cités ci-dessus), 250 pour le ministère de la Défense, 80 pour le ministère des Finances, dont 70 pour les Douanes.
12 – « le juge est totalement absent de ce texte »
Conformément à la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, le juge compétent pour contrôler l’action des services est le juge administratif,le Conseil d’Etat. La référence à l’article 66 de la Constitution souvent évoquée n’est pas pertinente. En effet, le Conseil a déjà eu l’occasion d’indiquer que cet article visait non l’ensemble des libertés personnelles, mais la liberté de ne pas être arbitrairement détenu.
De surcroît, le juge constitutionnel établit une distinction entre la police judiciaire, dédiée à la répression d’une infraction ainsi qu’à la recherche de ses auteurs, et la police administrative qui a pour but de « faire cesser un trouble déjà né, fût-il constitutif d’infraction, et [de concourir à] la prévention des infractions ». Dès lors, si les moyens octroyés dans le cadre de la première activité sont soumis à l’autorisation du juge (la jurisprudence est constante sur cette question), les moyens prévus dans le cadre de la seconde activité relèvent de la responsabilité du pouvoir exécutif.
Et comme l’action des services n’est pas la répression mais vise à prévenir la commission d’actes, il est conforme au droit que leurs moyens soient soumis au contrôle du Conseil d’État.
