PROJET DE LOI : MODERNISATION DE L’ACTION PUBLIQUE TERRITORIALE ET D’AFFIRMATION DES METROPOLES



Le gouvernement avait transmis au Conseil d’Etat un avant projet de loi sur la décentralisation et la modernisation de l’action publique (cf note du 25 mars 2013). Suite au découpage en 3 textes de celui-ci, le Sénat a examiné le 15 mai en commission le premier d’entre eux sur la modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. L’examen en séance commencera jeudi 30 mai et devrait avoir lieu pendant une dizaine de jours, avant transmission du texte à l’Assemblée nationale pour un examen avant l’interruption estivale des travaux.
En commission des lois au Sénat, ce sont plus de 500 amendements qui ont été examinés, et 188 qui ont été adoptés, modifiant sensiblement le texte du gouvernement. Il faut maintenant attendre l’examen en séance, avec d’éventuelles nouvelles modifications, et surtout attendre de voir si le Sénat vote le texte qu’il aura élaboré. Dans ce cas, l’Assemblée examinera le texte du Sénat, dans le cas contraire, c’est le texte du gouvernement qui viendra devant l’Assemblée.
Une synthèse des modifications vous est présentée en page 2, puis une étude plus approfondie des articles et de leurs modifications, en italique, par la commission des lois (CL) du Sénat vous est exposée dans les pages 3 à 8.

Sommaire

Titre I : Les modalités de l’organisation des compétences.............................................................................. 2
Chapitre 1er : Le rétablissement de la clause de compétence générale ................................................ 3
Chapitre 2 : Les collectivités territoriales chefs de file, la conférence territoriale pour l’action publique et le pacte de gouvernance territoriale..........................................................................................................3

Titre II : L’affirmation des métropoles ............................................................................................................. 4
Chapitre 1er : Les dispositions spécifiques a l’Ile-de-France.........................................................................4
Chapitre 2 : Les dispositions spécifiques a la métropole de lyon.................................................................5 Chapitre 3 : Les dispositions spécifiques a la métropole d’Aix-Marseille-Provence ....................................6 Chapitre 4 : La métropole.............................................................................................................................6 Chapitre 5 : Dispositions diverses relatives a l’intégration métropolitaine et urbaine.................................7 Chapitre 6 : les établissements publics fonciers............................................................................................7

Titre III : Dispositions relatives aux agents et aux compensations financière................................................ 8
Chapitre 1er : Les dispositions relatives aux transferts et à la mise à disposition des personnels de l’Etat 8
Chapitre 2 : La compensation des transferts de compétences ...................................................................8




Principales modifications de la Commission des lois (CL) du Sénat :

• Sur la clarification et la coordination de l’action publique locale :
- Supprimer le principe de libre coordination des interventions des collectivités territoriales qui est une simple déclinaison de la libre administration des collectivités territoriales (article 1er) ;
- Préciser les compétences pour lesquelles est désigné un chef de file : pour les régions, l’aménagement et le développement durable du territoire, les développements économique et touristique, l’innovation et la complémentarité entre les modes de transport ; pour les départements l’action sociale et la cohésion sociale, l’autonomie des personnes, l’aménagement numérique et la solidarité des territoires ; pour le bloc communal, l’accès aux services publics de proximité, le développement local et l’aménagement de l’espace (article 3) ;
- Simplifier le fonctionnement des conférences territoriales de l’action publique (article 4) ;
- Supprimer le pacte de gouvernance territoriale susceptible de restaurer une tutelle d’un échelon local sur l’autre, contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales (articles 5, 6, 8 et 9) ;
• Sur la mise en place de la métropole de Paris et l’achèvement de la carte intercommunale en Île- de-France :
- Abaisser à 200 000 habitants le seuil de constitution d’un EPCI à fiscalité propre dans la petite couronne (article 10) ;
- Supprimer la refonte de la carte intercommunale de la grande couronne ;
- Reporter l’achèvement de la carte intercommunale de la petite couronne de fin 2015 à fin 2016 (article 11) ;
- Recentrer sur le logement les missions de la métropole de l’agglomération parisienne, renommée « Grand
Paris Métropole », constituée sous forme de syndicat mixte (article 12) ;
- Prévoir la participation au conseil métropolitain, avec voix consultative, de la région et des départements
franciliens ;
- Reporter la création de Grand Paris Métropole au 1er janvier 2017 ;
- Prévoir une clause de rendez-vous en 2021, afin de permettre une évolution éventuelle du statut et des
compétences du syndicat mixte.
• Sur la Métropole de Lyon :
- Avancer au 1er janvier 2015 la création de la métropole (article 20) ;
- Renforcer le régime des compétences métropolitaines (article 20) ;
- Aligner les modalités de la contribution financière de la métropole au budget du service départemental
métropolitain d’incendie et de secours sur celles du département (article 20) ;
- Préciser les conditions de transfert et de compensation des compétences transférées entre le département
du Rhône et la Métropole (article 20).
• Sur la métropole d’Aix-Marseille-Provence :
- Reporter d’un an, au 1e janvier 2016, la mise en place de l’établissement public à fiscalité propre (article 30) ; - Déconcentrer la procédure d’élaboration du plan local d’urbanisme aux conseils de territoire (article 30).
• Sur la coopération intercommunale :
- Relever les critères démographiques de création de la métropole (article 31) ;
- Substituer au caractère automatique de la création d’une métropole le principe d’une accession volontaire
des communes à ce statut, selon le principe de droit commun de l’intercommunalité (article 31) ;
- Supprimer les transferts de plein droit de compétences départementales à la métropole ;
- Reconnaître le statut européen des métropoles de Lille et de Strasbourg (article 31) ;
- Elargir le champ d’application des services communs, en particulier aux missions fonctionnelles et
opérationnelles (article 39) ;
- Etendre, de manière dérogatoire, les critères de création des communautés urbaines (article 40) ;
- Renforcer les compétences obligatoires des communautés urbaines (article 42) ;
- Assouplir les modalités de création et de composition des pôles métropolitains (article 45 bis et 45 ter).
1 Rapport n°580 du Sénat sur le projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, de M. René VANDIERENDONCK, 15 mai 2013.
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Titre I : Les modalités de l’organisation des compétences
Ø La CL du Sénat a changé le titre 1er en « Clarification des compétences des collectivités territoriales et coordination des acteurs », le jugeant plus adapté et représentatif des enjeux de ce 1er projet de loi.

CHAPITRE 1ER : LE RETABLISSEMENT DE LA CLAUSE DE COMPETENCE GENERALE
Article 1 : pose le principe de libre coordination des interventions des collectivités territoriales (CT) avec la création du pacte de gouvernance territoriale (PGT) élaboré dans le cadre de la conférence territoriale de l’action publique (CTAP).
Ø La CL du Sénat a supprimé cet article au motif que le principe de libre coordination des politiques publiques locales n'a aucune portée normative et n'est qu'une conséquence du principe de libre- administration des collectivités territoriale.
Article 2 : rétablit la clause de compétence générale pour les départements et les régions.
Ø La CL du Sénat a réécrit en grande partie cet article, mais cela ne change pas le l’objet de celui-ci.

CHAPITRE 2 : LES COLLECTIVITES TERRITORIALES CHEFS DE FILE, LA CONFERENCE TERRITORIALE POUR L’ACTION PUBLIQUE ET LE PACTE DE GOUVERNANCE TERRITORIALE

Section 1 : Les collectivités territoriales chefs de file

Article 3 : désigne chaque catégorie de CT comme chef de file pour la mise en œuvre de plusieurs compétences nécessitant l’intervention de CT relevant d’une autre catégorie :
- Région : développement économique et organisation des transports
- Département: action et développement social, autonomie des personnes, tourisme, aménagement numérique et solidarité des territoires
- Bloc communal : qualité de l’air et mobilité durable
Ø La CL du Sénat a élargi les domaines dans lesquels la région est chef de file à l’aménagement et développement durable du territoire, à l’innovation et au tourisme, à la place du département.
Elle a désigné le bloc communal comme chef de file des politiques relatives à l'accès aux services publics de proximité, au développement local et à l'aménagement de l'espace en lieu et place de la qualité de l'air et de la mobilité durable.

Section 2 : La conférence territoriale de l’action publique

Article 4 : crée les conférences territoriales de l’action publique (CTAC), avec pour but de renforcer la coordination et l’optimisation des politiques publiques. Composées de deux formations : une pour le dialogue entre CT, présidée par le président de région ; l’autre pour le dialogue entre l’Etat et les CT, coprésidée par le président de région et le représentant de l’Etat. Elles sont composées de présidents des exécutifs locaux.
Ø La CL du Sénat a réécrit entièrement cet article dans une version beaucoup plus courte en créant une seule CTAT par région (suppression des 2 formations du texte initial), qui organise librement ses travaux, et qui peut associer à ses travaux le représentant de l’Etat ainsi que tout élu ou organisme non représenté dans celle-ci. Elle peut émettre un avis sur tous les sujets relatifs à l'exercice des compétences et toutes les politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences entre différents niveaux de collectivités territoriales et de leurs groupements. Elle peut débattre de tous sujets présentant un intérêt local.
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Section 3 : Le pacte de gouvernance territoriale

Articles 5 à 8 : création et fonctionnement du pacte de gouvernance territoriale (PGT) - composé de schémas d’organisation sectoriels - comme instrument de clarification et d’articulation des compétences des CT et de rationalisation de leurs moyens, en fonction des réalités territoriales.
L’élaboration d’un schéma d’organisation pour les compétences citées à l’article 3 est obligatoire pour les régions et les départements, et facultatif lorsqu’il s’agit de compétences exclusives fixées par la loi.
Dans l’article 6, il est précisé que la participation minimale de la CT maitre d’ouvrage passerait de 20 à 30% en cas de non approbation des schémas d’organisation proposés.
Ø La CL du Sénat a supprimé à l’unanimité le PGT au motif qu’un tel dispositif entrainerait le risque d’une tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre et afin « de donner aux élus locaux la souplesse dont ils ont besoin pour mener à bien leurs projets ».

Section 4 : La portée, en matière de subventions, des schémas adoptés par la région et le département

Article 9: vise à limiter les financements croisés, en soumettant tout financement par les régions et départements au respect par les projets des CT ou EPCI, des orientations fixées par le schéma d’organisation dont fait l’objet la compétence au titre de laquelle le projet est décidé.
Ø La CL du Sénat a supprimé cet article, devenu sans objet avec la suppression du PGT.

Titre II : L’affirmation des métropoles

CHAPITRE 1ER : LES DISPOSITIONS SPECIFIQUES A L’Île-De-France

Section 1 : Achèvement de la carte intercommunale

Article 10 : étend l’obligation de couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre de plus de 300 000 habitants aux trois départements des Hauts de Seine, de Seine Saint Denis et du Val de Marne (petite couronne). Pour le reste, de l’unité urbaine de Paris, le seuil est de 200 000 habitants.
Ø La CL du Sénat a abaissé le seuil de 300 000 à 200 000 habitants pour la petite couronne, et supprimé la refonte de la carte intercommunale pour le reste de l’aire urbaine de Paris (grande couronne).
Article 11 : élaboration d’un schéma régional de coopération intercommunale pour la région Ile de France hors Paris, avec pour but l’achèvement de la carte intercommunale dans la région IDF au 1er janvier 2016.
Ø La CL du Sénat, en conséquence des modifications de l’article 10, a remplacé le schéma régional par un schéma interdépartemental concernant uniquement les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis et le Val-de- Marne. La présentation du schéma est repoussée du 1er septembre 2014 au 1er mars 2015, et en cohérence, toutes les échéances postérieures sont reportées de 6 mois, avec l’achèvement de la carte intercommunale au 30 novembre 2016. Elle a également aligné tous les délais de la procédure de refonte sur le droit commun.

Section 2 : Métropole de Paris

Article 12 : instaure la Métropole de Paris, avec statut d’établissement public regroupant la ville de Paris et les EPCI de l’unité urbaine de Paris. Les membres se prononcent sur l’intérêt métropolitain des actions qu’ils transfèrent à la Métropole de Paris.
Intervention dans l’aménagement et de logement, la transition énergétique et les réponses aux urgences sociales. Elle élabore un plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement en coordination avec le schéma directeur de la région IDF. Elle pourra recevoir de l’Etat une délégation de compétence dans le domaine du logement.
Administrée par un conseil métropolitain réunissant le Maire et Paris et les présidents des EPCI membres, avec un membre supplémentaire par tranche de 300 000 habitants.
Pour assurer la coordination, est instaurée également une conférence métropolitaine avec les membres du conseil métropolitain, les présidents du Conseil Régional et des Conseils Généraux IDF ; ainsi qu’une Assemblée des maires.
Ø La CL du Sénat a adopté un article additionnel 12 A créant un syndicat mixte de communes et EPCI, avec association de la région et des départements, appelé Grand Paris Métropole (nouvelle dénomination de la Métropole de Paris) mis à place à partir du 1er octobre 2014 et chargé de faire des propositions en vue de la mise en place de l’établissement public Grand Paris Métropole au 1er janvier 2017.
Les compétences du Grand Paris Métropole (GPM) ont été largement recentrées sur le seul domaine du logement, avec la possibilité d’organiser les conditions de l’éventuelle évolution institutionnelle de Grand Paris Métropole, dans les cinq ans de sa constitution, sous la forme d’une délibération du conseil métropolitain adressée au Gouvernement. La CL a également prévue une meilleure association des départements et de la région aux travaux du GPM.

Section 3 : Logement en Ile-de-France

Article 13: création d’un schéma régional de l’habitat et de l’hébergement (SRHH) en IDF pour répondre à la problématique du logement que connait cette région. Le SRHH fixera les objectifs globaux et leur déclinaison territoriale en matière de construction et de rénovation de logements, de structures d’hébergement, de logement social, de rénovation thermique, de rénovation urbaine, de requalification des quartiers anciens dégradés et de lutte contre l’habitat indigne.
Ø Article non modifié par la CL du Sénat.

Section 4 : Fonds de solidarité pour les départements de la région Ile-de-France

Article 14 : instaure un fonds de solidarité pour les départements de la région IDF, d’un montant de 60 millions d’euros.
Ø La commission des lois a supprimé cet article.

Section 5 : Coordination du syndicat des transports d’Ile-de-France et de la société du Grand Paris

Article 15 : étend les compétences du syndicat des transports d’Ile-de-France aux questions de mobilité durable.
Ø Article non modifié par la CL du Sénat.
Articles 16 et 17 : ont trait aux compétences et aux rapports du syndicat des transports d’IDF et de la Société du Grand Paris afin d’en améliorer la cohérence et la coordination.
Ø Articles non modifiés par la CL du Sénat.

Section 6 : Dispositions relatives au site de La Défense

Articles 18 et 19: précisent et clarifient les missions de l’Etablissement public de gestion du quartier d’affaires de la Défense (EPGD) et de l’Etablissement public d’aménagement de la Défense Seine Arche (EPADESA).
Ø La CL du Sénat a complété et précisé ces deux articles, mais sans en modifier l’économie générale.

CHAPITRE 2 : LES DISPOSITIONS SPECIFIQUES A LA METROPOLE DE LYON

Article 20 à 29 : création de la Métropole de Lyon au 1er avril 2015 avec statut de collectivité à statut particulier au sens de l’article 72 de la Constitution, par transformation de la communauté urbaine de Lyon et en lieu et place du département, avec en plus, certaines compétences régionales.
Le conseil de la Métropole élit les membres de la commission permanente. Sont instituées des conférences locales des maires, ainsi qu’une conférence métropolitaine présidée par le président de la Métropole réunissant les maires et les vices présidents des conférences locales des maries, afin d’élaborer un pacte de cohérence métropolitain qui porte répartition des compétences entre la métropole et les communes membres.
Le président du conseil de la Métropole a des pouvoirs de police administrative dans divers domaines. Les transferts financiers et de personnels sont également prévus, ainsi que divers adaptations à la création de cette nouvelle collectivité territoriale : code général des impôts, CCAS, archives départementales, SDIS, statut des fonctionnaires.
Ø La création de la Métropole de Lyon étant le fruit d’un consensus local entre le département du Rhône et la Communauté urbaine de Lyon, la CL du Sénat n’a que peu modifié celle-ci. Elle a renforcé et précisé les compétences de la Métropole de Lyon. Elle a également précisé les conditions des transferts de compétences entre le département du Rhône et la Métropole de Lyon, ainsi que leurs compensations. La date de création de la Métropole de Lyon a été avancée du 1er avril 2015 au 1er janvier 2015, pour des raisons budgétaires et fiscales.

CHAPITRE 3 : LES DISPOSITIONS SPECIFIQUES A LA METROPOLE D’AIX- MARSEILLE-PROVENCE

Articles 30 : crée au 1er janvier 2015 un EPCI dénommé « métropole d’Aix-Marseille-Provence » (AMP), en substitution aux 6 structures (EPCI et SAN) existantes actuellement. Cette métropole exerce de plein droit les compétences des métropoles de droit commun.
La métropole est divisée en « territoires », dotés d’un conseil et d’élus de territoires. Les Conseils de territoire prennent en compte les spécificités territoriales et peuvent se voir déléguer, à l’inverse des métropoles de droit commun, l’exercice de compétences obligatoires. Ils sont dotés d’un budget de fonctionnement et d’investissement.
Institution d’une conférence métropolitaine des maires, regroupant l’ensemble des maires de la métropole et présidée par le président du conseil de métropole.
Ø La CL du Sénat a repoussé d’un an, au 1er janvier 2016, la création de la métropole AMP afin de faciliter sa mise en place, compte tenu du climat difficile dans lequel celle-ci est créée (109 maires, sur les 119 concernés, sont contre). Elle a d’autre part prévu que les PLU seraient élaborés par les conseils de territoires, charge au conseil de métropole de les approuver afin d’assurer la cohérence avec le SCOT métropolitain.

CHAPITRE 4 : LA METROPOLE

Article 31 à 34 : créent un nouvel EPCI, la métropole, dont les dispositions qui lui sont relatives se substituent aux dispositions régissant les métropoles issues de la loi du 16 décembre 2010, afin de les adapter et de renforcer leur degré d’intégration par de nouvelles compétences, et qui pourront également se voir transférer des compétences départementales et/ou régionales. Ne concerne pas la région IDF, la Métropole de Lyon et celle d’Aix-Marseille-Provence, faisant l’objet d’un traitement spécifique (cf ci- dessus).
Possibilité de mettre en place des Conseils de territoire, composés de conseillers de la métropole représentant ces territoires et émettant des avis sur les politiques métropolitaines intéressant leur périmètre.
Possibilité de créer une métropole pour les EPCI formant un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 500 000 habitants. La transformation est prononcée par décret. ØLa CL du Sénat a:
- Relevé les critères démographiques de constitution des métropoles aux ensembles de plus de 450 000 habitants dans des aires urbaines de plus de 750 000 habitants.
- Donné le statut particulier de métropole européenne à Strasbourg et Lille.

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